066. 20세기에 발간된 우수하고 의미있는 책 100선 중 66번째 책 사회학 부문 6번째 책 윌리엄 베버리지(William Beveridge)가 1942년에 출간한 ‘사회보험과 관련사업(Social Insurance and Allied Services)’을 시작합니다.
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066. 윌리엄 베버리지의 사회보험과 관련사업Social Insurance and Allied Services by William Beveridge, 1942
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베버리지 보고서(Beveridge Report)는 원래 ‘사회 보험과 관련사업(Social insurance and allied services)’이라는 제목으로 1942년 11월에 영국의 케인즈학파 사회자유주의 경제학자 윌리엄 베버리지가 영국정부의 의뢰를 받아 발행된 영국정부의 보고서로, 영국의 요람에서 무덤까지라는 복지국가 설립에 영향을 미쳤습니다. 이 보고서는 베버리지가 초안했고, 수학자인 그의 아내 재닛 필립이 조사하고 홍보했습니다. 베버리지는 영국재건의 길에 큰 걸림돌이 되는 5대 장애요인인 “빈곤, 질병, 무지, 불결, 실업”을 해결하기 위해 사회 복지 시스템에 대한 광범위한 개혁을 제안했습니다. 제2차 세계 대전 중에 발행된 이 보고서는 모든 사람의 희생에 대한 보상을 약속했습니다. 국민에게 압도적으로 인기를 얻은 이 보고서는 국민보험 확대와 국민건강보험 창설을 포함한 복지 국가로 알려진 전후 개혁의 기초가 되었습니다. 또한, 전 세계 거의 모든 국가들의 사회 복지 정책에 있어 깊은 영향력을 행사했습니다.
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또한, 윌리엄 베버리지는 진보적 사회 개혁가이자 우생학자였으며 영국의 복지국가를 설계하는 데 중심적인 역할을 했습니다. 그의 베버리지 보고서는 1945년에 집권한 노동당 정부가 도입한 복지국가의 기반이 되었습니다. 베버리지는 실업보험전문가로서 경력을 쌓았습니다. 그는 새로 만들어진 노동거래소의 이사로 무역 위원회에서 근무했고, 나중에는 식량부의 상임 비서관으로 일했습니다. 그는 1919년부터 1937년까지 런던정치경제대학의 학장을 지냈고, 1937년에 옥스퍼드 대학교의 학장으로 선출되었습니다. 베버리지는 실업과 사회보장에 관해 광범위하게 출판했으며, 그의 가장 주목할 만한 저서로는 ‘실업: 산업의 문제(1909)’, ‘사회주의 하의 계획(1936)’, ‘자유 사회에서의 완전고용(1944)’, ‘안보의 기둥(1943)’, ‘권력과 영향력(1953)’, ‘자유학습의 방어 (1959)’가 있습니다. 그는 1944년 버윅 어폰 트위드 보궐선거에서 자유당 의원으로 선출되었습니다. 1945년 총선에서 패배한 후 그는 상원의원으로 승격되어 자유당 귀족원의 대표를 역임했습니다.
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그럼 우선 윌리엄 베버리지의 생애(Life of William Beveridge)를 살펴보도록 하겠습니다.
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윌리엄 헨리 베버리지 남작(William Henry Beveridge, 1st Baron Beveridge, KCB, 1879년 3월 5일~1963년 3월 16일)은 인도공무원이자 지방판사인 헨리 베버리지와 학자 애넷 에크로이드(Annette Ackroyd)의 장남으로 1879년 3월 5일 현재는 방글라데시인 인도 랑푸르(Rangpur)에서 태어났습니다. 베버리지의 어머니는 스타워브리지 유니테리언 (Stourbridge Unitarian) 커뮤니티의 일원으로 엘리자베스 멀슨과 함께 1864년 런던 퀸 스퀘어에 여성직업학교인 Working Women's College를 설립했습니다. 그녀는 1873년 인도 소녀들을 위한 학교를 열기 위해 캘커타로 갔던 그 캘커타에서 헨리 베버리지를 만나 결혼했습니다. 그의 아버지 헨리 베버리지는 초기 인본주의자이자 실증주의 활동가였으며 프랑스 철학자 오귀스트 콩트(Auguste Comte)의 열렬한 제자였습니다. 인류의 세속적 종교에 대한 콩트의 아이디어는 가정에 두드러진 영향을 미쳤으며 베버리지의 사고에 지속적인 영향을 미쳤습니다. 그 영향으로 베버리지는 유물론적 불가지론자가 되었습니다.
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윌리엄 베버리지는 서리주 고달밍 시장 마을 근처의 명문 공립학교인 차터하우스에서 교육을 받았고, 그 후 옥스퍼드 대학교의 베일리얼 칼리지에서 수학과 고전학을 공부했습니다. 그는 나중에 법학을 공부하여 변호사가 되었고 모교의 법학 강사를 지냈습니다. 그는 사회사업에 관심을 갖게 되었고 모닝포스트(Morning Post)신문에 이 주제에 대해 글을 썼습니다. 실업의 원인에 대한 그의 관심은 1903년 런던의 정착촌인 토인비 홀(Toynbee Hall)에서 부관장으로 일하면서 시작되었습니다. 그곳 에서 그는 시드니 웹(Sidney Webb)과 베아트리체 웹(Beatrice Webb)과 함께 일했으며 그들의 사회개혁이론에 영향을 받아 노령연금, 무료학교급식을 홍보 하고 전국적인 노동 교환 제도를 위한 캠페인을 벌였습니다. 1908년, 영국의 실업보험분야의 주요권위자인 베아트리체 웹(Beatrice Webb)은 그를 상무부 장관 윈스턴 처칠(Winston Churchill)에게 소개했습니다. 처칠은 베버리지에게 실업과 빈곤에 맞서기 위해 직업소개소와 국민보험의 국가시스템을 시행토록 했습니다. 1차 세계 대전 동안 베버리지는 인력을 동원하고 통제하는 데 참여했습니다. 전쟁 후 그는 기사 작위를 받았고 식량부의 상임비서관이 되었습니다.
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그 후 몇 년 동안 그는 사회 정책에 관한 여러 위원회에서 근무했습니다. 그는 패비안 협회 사회주의자들, 특히 1909년 빈민법 보고서를 함께 작업한 베아트리체 웹의 영향을 크게 받아 패비안 협회 사회 주의자들 중 한 명으로 여겨졌습니다. 그는 실업에 관한 초기 연구(1909)를 포함한 경제학 학술 서적을 출판했습니다. 패비안 협회는 1919년에 그를 런던 정치경제대학교 (LSE)의 학장에 임명했고, 그는 1937년까지 그 자리를 지켰습니다. 학장으로 재직하는 동안 그는 런던 정경대(LSE)를 패비안 뿌리에서 벗어나게 하려고 노력하던 에드윈 캐넌과 라이오넬 로빈스와 논쟁을 벌였습니다. 1929년부터 그는 가격 역사에 관한 국제 과학 위원회를 이끌었고, ‘12세기에서 19세기까지의 영국의 가격과 임금 (1939)’이라는 방대한 역사 연구에 기여했습니다. 1933년에 그는 인종, 종교 또는 정치적 지위로 인해 직위에서 해고된 저명한 학자들이 나치 박해를 피해 도망칠 수 있도록 돕는 학술 지원 위원회를 설립하는 데 도움을 주었습니다. 1937년에 베버리지는 옥스퍼드 대학교 유니버시티 칼리지의 학장에 선출되었으며, 왕립경제학회의 회장을 맡았습니다.
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3년 후, 전시 국민 정부의 노동부 장관인 어니스트 베빈(Bevin)은 베버리지에게 자신의 부처 복지부를 맡아달라고 요청했습니다. 베버리지는 거부했지만 강력한 중앙 계획 시스템을 선호하여 전시에 영국 인력을 조직하는 데는 관심이 있다고 말했습니다. 베빈은 베버리지가 원하는 대로 하게 내버려 두기를 꺼렸지만 1940년 6월부터 비교적 중요하지 않은 인력 조사를 맡도록 위임했고, 그래서 베버리지는 임시 공직자가 되었습니다. 베빈이나 부처 상임 차관보 인 토마스 필립스 경은 둘 다 베버리지가 오만하다고 생각했기 때문에 그와 함께 일하는 것을 좋아하지 않았습니다. 인력에 대한 그의 작업은 1941년 8월과 10월에 전쟁 내각에 보고한 군 기술자 위원회 위원장으로 그의 활동은 정점을 이루었습니다. 위원회의 두 가지 권고안이 이행되었습니다. 육군 신병들은 처음 6주 동안 일반 서비스 군단에 입대하여 이후 배치 시 기술과 육군의 필요 사항을 고려할 수 있었습니다. 또한 왕립 전기 및 기계 공병대가 창설되었습니다.
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1941년 5월, 보건부 장관 어니스트 브라운(Ernest Brown)이 기존 사회보험과 관련사업을 조사하고 권고안을 마련하기 위한 공직위원회 구성을 발표하면서 베빈이 베버리지를 사용할 기회가 생겼습니다. 브라운이 발표했지만, 조사는 주로 무임소 장관 아서 그린우드(Arthur Greenwood)가 촉구했고 베빈은 그린우드에게 베버리지를 위원회 의장으로 임명할 것을 제안했습니다. 처음에는 관심이 없었고 위원회가 인력에 대한 자신의 연구를 방해하는 것으로 여겼던 베버리지는 마지못해 수락했습니다. 사회보험과 관련사업에 대한 의회보고서는 1942년 11월에 발표되었습니다. 보고서는 취업 연령의 모든 사람이 주당 국민보험료를 내야 한다고 제안했습니다. 그 대가로 병자, 실업자, 은퇴자 또는 과부에게 혜택이 지급됩니다. 베버리지는 이 시스템이 “아무도 그 이하로 떨어지지 않도록” 최저 생활 수준을 제공할 것이라고 주장했습니다. 보고서는 정부가 빈곤, 질병, 무지, 불결, 실업이라는 사회재건의 길을 가로막는 다섯 가지 병패와 싸울 방법을 찾아야 한다고 권고했습니다. 베버리지는 세 가지 기본 가정 중 하나로 어떤 종류의 국민건강보험이 있을 것이라는 사실을 포함했습니다. 이 정책은 즉시 영국보건부에서 실행에 착수했습니다.
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베버리지의 주장은 널리 받아들여졌습니다. 그는 복지 기관이 전후 시기에 영국 산업의 경쟁력을 높일 것이라고 주장하며 보수주의자와 다른 회의론자들에게 어필했습니다. 이는 의료 및 연금과 같은 노동 비용을 기업계정에서 공공계정으로 옮길 뿐만 아니라 더 건강하고 부유하며 따라서 더 동기 부여되고 생산적인 근로자를 생산하여 영국 상품에 대한 수요의 큰 원천이 될 것이라고 주장했습니다. 베버리지는 실업률이 3% 이하로 정의 된 완전고용을 1942년 보고서에서 표명한 사회 복지 프로그램의 중심축으로 보았습니다. 그는 1944년 작성된 자유 사회에서의 완전고용이란 논문에서 “수요 유지와 완전고용을 위해 개별 고용주에게 기대는 것은 어리석은 일”이라는 견해를 표명했습니다. 이러한 것들은 민주주의의 감독과 압력 하에 국가가 수행해야 합니다. 완전고용을 달성하기 위한 조치에는 케인즈 식 재정 규제, 인력 직접 통제, 생산 수단의 국가 통제가 포함될 수 있습니다. 베버리지 사고의 원동력은 사회정의와 전쟁 후 이상적인 새로운 사회의 창조였습니다. 그는 객관적인 사회경제적 법칙의 발견이 사회의 문제를 해결할 수 있다고 믿었습니다.
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베버리지는 알베르트 아인슈타인(Albert Einstein)과 함께 1950-51년 스위스 제네바의 팔레 엘렉토랄(Palais Electoral)에서 열린 인민세계대회(Peoples' World Convention. PWC) 또는 인민세계 제헌의회(Peoples' World Constituent Assembly, PWCA)의 후원자 중 한 명이었습니다. 그는 또한 세계 헌법을 기초하기 위한 협약을 소집하기로 한 협정의 서명자 중 한 명이었습니다. 그 결과 인류 역사상 처음으로 지구 연방의 헌법을 초안하고 채택하기 위해 세계 제헌 의회가 소집되었습니다. 1944년 후반, 당시 자유당에 가입한 지 얼마 안 된 베버리지는 1944 년 7월 30일 블루코트 작전 첫날 프랑스 노르망디 전장에서 사망한 조지 찰스 그레이의 뒤를 이어 버윅어폰트위드 지역구의 보궐선거에서 하원의원으로 선출 되었습니다. 그는 국회의원으로 재임하는 동안 당이 전시선거협정에서 탈퇴하고 더 급진적인 정책을 채택할 것을 촉구한 급진행동그룹에서 두각을 나타냈습니다. 그는 1945년 총선에서 보수당 후보인 로버트 소프에게 1,962표 차이로 패배하면서 의석을 잃었습니다.
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클레멘트 애틀리와 노동당은 그 선거에서 윈스턴 처칠의 보수당을 물리쳤고, 새로운 노동당 정부는 현대복지국가의 기반을 제공한 베버리지의 제안을 이행하는 과정을 시작했습니다. 애틀리는 1942년 베버리지 보고서에 설명된 복지 국가를 도입하겠다고 발표했습니다. 여기에는 1948년에 납세자 자금으로 모든 사람을 위한 의료 서비스를 제공하는 국민 건강 서비스가 포함되었습니다. 또한 “요람에서 무덤까지” 국민을 보호하기 위해 “사회보장”을 제공하기 위한 국가적 혜택 시스템도 도입되었습니다. 이 새로운 시스템은 부분적으로 당시 재무장관이자 미래의 자유당 총리인 데이비드 로이드 조지가 1911년에 설립한 국민 보험 제도를 기반으로 구축되었습니다. 1946년 베버리지는 노섬벌랜드 주 투갈의 베버리지 남작으로 상원의원이 되었고 상원에서 자유당 대표가 되었습니다. 그는 1952년부터 1962년까지 자선 단체 ‘병원 친구 연합 전국 협회(National Association of Leagues of Hospital Friends)’의 회장이었습니다.
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베버리지는 인류의 생식을 조절하여 ‘개량’하는 방법에 대한 연구를 장려하는 우생학 협회의 회원이었습니다. 1909년에 그는 일할 수 없는 남성은 “참정권뿐만 아니라 시민적 자유와 부성을 포함한 모든 시민권을 완전하고 영구적으로 상실한 상태에서” 국가가 지원해야 한다고 제안했습니다. 런던 정경대 학장으로 재직하는 동안 베버리지는 사회생물학과를 만들려고 시도했습니다. 완전히 설립되지는 않았지만, 맹렬한 반우생학자인 랜슬롯 호그벤이 학과장으로 임명되었습니다. 전 런던 정경대 학장 존 애시워스는 우생학에 대한 진지한 연구를 지지하는 사람과 반대하는 사람 사이의 불화로 인해 베버리지가 1937년에 학교를 떠났습니다. 1940년대에 베버리지는 우생학 협회가 아동 수당을 장려한 공로를 인정했고, 이는 1942년 보고서에 포함되었습니다. 그는 우생학을 지지하는 견해를 가지고 있었지만, 보고서에 전반적인 “우생학적 가치”가 있다고 자신은 믿지 않는다고 적시했습니다. 대니 돌링 교수는 보고서에 우생학 사상에 대한 가장 희미한 힌트도 없다고 말했습니다.
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하지만, 데니스 슈얼은 “1943년 하원이 베버리지 보고서를 논의하기 위해 회의를 열던 날, 베버리지는 저녁 일찍 갤러리에서 빠져나와 맨션 하우스에서 열린 우생학 협회 회의에서 연설했습니다. 베버리지는 보고서를 통해 그들을 안심시키고자 했고, 의도적으로 우생학적이었으며, 실제로 그렇게 될 것이라고 생각했습니다. 아동 수당이라는 개념은 교육받은 전문직 계층이 현재보다 더 많은 자녀를 갖도록 장려하고, 동시에 가난한 가정에서 태어나는 자녀 수를 제한하려는 두 가지 목표를 가지고 있었습니다. 두 가지 효과를 적절히 자극하려면 수당에 등급을 매겨야 했습니다. 즉, 중산층 부모가 노동 계층 부모보다 더 관대한 지급을 받습니다. 내무장관은 바로 그날 정부가 정액의 아동수당을 계획하고 있다고 신호를 보냈습니다. 하지만 베버리지는 전반적인 출산율 감소 문제를 언급하며 정액의 수준조차도 우생학적일 것이라고 주장했습니다. 그럼에도 불구하고 그는 순수주의자들에게 희망을 걸었습니다. 윌리엄 베버리지경은 고소득 계층의 가족에게 적용되는 등급별 가족 수당 제도가 정액 제도와 동시에 운영되는 것이 가능할 뿐만 아니라 바람직하다고 생각한다는 점을 분명히 했습니다.”라고 베버리지의 우성학적 편견이 포함 된 우생학 검토 보고서를 고발했습니다.
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베버리지는 1942년에 윌리엄 필립(William Philip)의 딸이자 데이비드 메어(David Mair)의 미망인인 수학자 재닛 필립(Janet Philip)과 결혼했습니다. 그들은 공무원으로 런던 정경대에서 함께 일했으며 그녀는 베버리지 보고서의 초안 작성과 홍보에 중요한 역할을 했습니다. 베버리지는 1963년 3월 16일 84세의 나이로 자택에서 사망했으며 노섬브리아 황무지에 있는 토크링턴 (Thockrington)교회 묘지에 묻혔습니다. 그의 영지는 그의 죽음과 함께 소멸되었습니다. 그의 마지막 말은 “해야 할 일이 천 가지나 있어”라며 자신의 죽음을 아쉬워했습니다. 크라이스트처치 중심가 의 베버리지 스트리트는 윌리엄 베버리지의 이름을 따서 명명되었습니다. 2018년 11월, 영국 유산청(English Heritage)은 런던 W8 7EF의 캠든힐(Campden Hill)에 있는 27 Bedford Gardens에 베버리지를 기념하는 파란색 기념패를 설치했습니다. 베버리지는 1914년부터 1921년까지 이곳에서 살았습니다. 옥스퍼드 대학의 철학, 정치학, 경제학을 공부하는 학생과 교사를 위한 학회는 그의 명예를 기리기 위해 베버리지 학회로 이름이 바뀌었습니다.
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모닝포스트(Morning Post)신문의 논설위원도 지낸 그는 실업 보험 문제의 권위자로서 직업 소개소 창설에 참가했습니다. 제1차 세계대전 중에는 군수성과 식량성에 근무하였고, 제2차 세계대전 중에는 처칠 수상 밑에서 노동 차관이 되었으며, 사회 보험 및 연합국 전시 근로 위원회 의장에 임명되어 “베버리지 제도”를 세웠습니다. 수학이나 경영학 쪽의 과목을 좋아했지만 스포츠에는 소질이 없어 다니던 학교의 급우들에게 놀림을 당하기도 했습니다. 1942년 사회보장제도에 관한 베버리지 법안을 제창하였습니다. 이는 ‘가족수당법(1945)’, ‘국민보험법(1946)’, ‘국민업무재해보험법(1946)’, ‘국민보건서비스법(1946)’, ‘국민부조법(1947)’, ‘아동법(1948)’ 등의 성립 근거가 되었으며, ‘요람에서 무덤까지'라는 오늘날 영국의 광범한 사회보장제도를 확립시키는 데 중요한 역할을 했습니다. 주요 저서로 (Unemployment: A Problem of Industry, 1909), ‘자유사회에서의 완전고용(Full Employment in a Free Society, 1944)’, ‘권력과 영향력(Power and Influence, 1953)’ 등이 있습니다.
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윌리엄 베버리지(William Beveridge)의 ‘사회보험과 관련사업(Social Insurance and Allied Services)’의 배경
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20세기 초까지 서구권에서는 자유방임주의가 절대적인 원칙으로 간주되었고, 이에 의거하여 국가는 최소한의 치안과 국방만을 제공하는 야경국가로만 기능하는 것이 당연하다고 간주되었습니다. 허나 이러한 자유방임주의는 불황에 능동적으로 대처하지 못한다는 비판과 함께 극도의 빈부격차를 야기하였고, 제1차 세계 대전과 대공황을 겪으면서 상황은 뒤바뀌었습니다. 총력전으로 진행된 1차대전의 특성상 정부는 전시물자의 효율적인 동원을 위해 시장경제에 적극적으로 개입하기 시작했고, 대공황 시기 각국 정부가 케인즈주의에 기반하여 없는 수요까지 만들어서 실업자들을 구제하는 등의 정책을 펼치자 야경국가에 대한 신화에 균열이 가기 시작했습니다.
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(1) 제2차 세계 대전 - 이러한 와중에 1940년 제2차 세계 대전이 발발했습니다. 전쟁은 엄청난 수의 사상자와 빈민을 양산함으로써 종래의 구빈제도나 사회보험제도가 더 이상 작동할 수 없음을 분명하게 인식할 수 있는 계기가 되었습니다. 또 민간 자선기관의 구호능력을 부적절한 것으로 만들고 사보험기관의 보험업무수행도 마비시키는 결과를 가져왔습니다. 제2차 세계대전은 사회연대 의식을 고취하고 사회개혁에 대한 욕구를 검증시키는 계기가 되었습니다. 정당들은 전시기간의 국민적 효율을 향상시키기 위해 가족수당을 지지했고 이념적 갈등보다는 사회적 연대를 강조했으며, 또 전쟁으로 인해 실질적인 국가적 통제와 경제적 관리가 확장되었기 때문에 계급을 초월하여 전국민의 생활을 보장할 수 있는 보편적인 복지제도의 필요성이 커지게 되었습니다. 국민적 관심은 전쟁 초기부터 전쟁 후에 마련될 세계에 쏠렸으며, 이에 영국정부는 제1차 세계대전중의 정치적 약속에도 불구하고 종전 후 그러한 약속이 실현되지 못했다는 국민들의 비난을 기억하기에 국민들에게 구체적인 사회재건 및 개혁사항을 제시해 주어야만 했습니다.
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(2) 복지제도 개선의 필요성 - 당시의 사회복지 제도는 대상에 따라서 7개 정부 부처가 각기 독립적으로 소득 보장을 실시하고 있었고, 재정 조달의 방식도 통일되어 있지 않았습니다. 그 결과 서비스의 중복 및 혼란 현상이 야기되었으며, 아동과 노인들 중 고령층은 서비스 대상에서 제외되는 현상을 빚기도 했습니다. 또한 사회보험과 공적부의 행정조직이 정부부서에서 분리되어 있었으며, 중심적 통일된 조직이 없었습니다. 그리고 사회보험의 급여가 불충분하고 전 국민을 대상으로 하지 않기에 사회보험 적용대상이 되지 못한 이들은 자산 조사를 통해 급여나 수당을 받아야만 했습니다. 이러한 현 사회복지제도가 안고 있는 불합리성에 대한 사회개혁의 목소리들이 높아졌으며 특히 페비안협회나 정치경제계획 및 가족수당운동과 같은 단체들에 의해서 개혁이 제기되었습니다.
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(3) 위원회의 구성 - 영국은 제2차 세계 대전의 승전을 위해 보수당과 노동당이 힘을 합쳐 거국 내각을 구성했습니다. 클레멘트 애틀리를 비롯하여 노동당 출신 인사들은 내각 입각을 계기로 평소부터 강하게 주장해왔던 복지국가 수립을 수상 윈스턴 처칠에게 요구했습니다. 1940년말 전쟁내각은 노동당 의원이자 무임소 장관인 아서 그린우드는로 하여금 종전 후 사회부흥을 위한 계획업무 담당하도록 하여, 개혁이 가능할 수 있었던 정치적 추진력은 1941년 초 형성되었습니다. 그해 2월 노동조합총연맹의 대표자들은 보건부 장관을 접견하여 사회보험에 대한 광범위한 실태조사를 정부가 해줄 것을 요구했습니다. 그결과 1941년 6월 10일, 그린우드는 영국의 사회보험과 관련사업에 대한 조사를 실시할 부처 간 위원회를 구성한다고 발표했습니다. 처칠과 보수당 역시 전쟁으로 지친 국민들에게 당근을 제시할 필요를 느꼈기 때문에 마침내 1942년 런던 정치경제대학교 교수 출신의 경제학자 겸 노동부 차관 윌리엄 베버리지를 위원장으로 하는 ‘사회 보험과 관련사업에 관한 위원회’를 수립했습니다.
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‘사회 보험과 관련사업에 관한 위원회’는 노동자 보상을 포함한 사회보험과 관련사업의 기존 국가 사회복지제도에 대한 실태조사를 계획의 상호관계에 특별히 언급하여 수행했습니다. 베버리지는 부과된 임무 외에 사회발전에 대한 포괄적 접근이란 다섯 가지 사회악 빈곤, 질병, 무지, 불결, 실업을 동시에 퇴치해야 효과적이라는 발상으로 특히 빈곤퇴치에 궁극적인 목표를 두는 정책적 제안과 권장 사항을 제시했습니다. 이를 실현하는 사상적 기저로 국민최저임금원칙의 수용을 건의했습니다. 그 구성원은 내무부, 노동부 및 국민 복무부, 연금부, 정부보험수학자, 보건부, 재무부, 재건사무국, 관세청 및 소비세 위원회, 지원위원회, 스코틀랜드 보건부, 친목 협회 등록부 및 산업 보증 위원회의 공무원으로 구성되었습니다. 이 보고서는 알라바스터 패스모어 앤 선스 리미티드(Alabaster Passmore & Sons Limited)에서 인쇄하였는데, 다른 인쇄 작업이 거의 없던 시절에 이 회사의 메이드스톤 공장은 분주하게 돌아갔습니다.
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계속해서 윌리엄 베버리지(William Beveridge)의 ‘사회보험과 관련사업(Social Insurance and Allied Services)’의 내용을 살펴보도록 하겠습니다.
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1948년 7월 5일 영국의 사회보장제도와 국민보건서비스에 관한 제반법령들이 그 효력을 발생하게 되었습니다. 가족수당법, 산업재해국민보험법, 국민보험법 및 국민부조법등 소득보장제도를 구성하는 여러 법령과 국민보건서비스법이 이날부터 전면적으로 시행됨으로써 영국에서 복지국가가 출범하게된 것입니다. 영국민은 각종 사회적 위험으로부터 최소한의보장을 받을 수 있게 되었으며 사회급여도 시혜가 아닌 하나의 권리로서 제공되었습니다. 1941년 5월 영국은 역사적인 사회복지제도의 개혁에 착수했습니다. 사회보험과 관련서비스에 관한 각위원회가 의회의 만장일치로 구성되고 윌리엄 베버리지경이 위원장으로 임명되었습니다. 이 위원회는 기존의 사회보험과 복지프로그램을 전면적으로 재검토하였으며 이를 바탕으로 획기적인 개혁내용이 담긴 보고서를 1942년 11월에 발표하였습니다. 보고서에서 베버리지는 기존의 복잡다단한 사회보험을 하나의 통일된 체계로 통합할 것을 권고하였으며 자영업자를 포함한 포괄 적인사회보험을 제안했습니다.
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또한 보편주의 원칙하에 정액기여제와 최저수준의 정액급여제의 도입을 주장했습니다. 동보고서는 사회문제를 5대악 즉 빈곤, 질병, 무지, 불결, 실업로 규정하고 사회보험의 성공을 위한 전제로서 완전고용 포괄적인 보건서비스 및 가족수당의 필요성을 강조했습니다. 베버리지 보고서는 영국복지국가의 초석을 이루었음은 주지의 사실입니다. 전후 노동당 정부는 완전고용 정책을 중심으로 산업국유화 정책과 사회보장제도의 구체화 작업에 착수하였습니다. 이러한 작업을 통해 베버리지 보고서의 권고사항들이 속속 입법화되었습니다. 그리하여 소위 ‘요람에서 무덤까지’라는 복지국가의 체계를 갖추게 되었습니다. 영국에 있어서 전쟁은 국가 개입을 초래함으로써 전쟁 후 국가의 국민에 대한 복지 책임을 증가시킨 것은 물론 국가의 국민에 대한 복지개입능력도 증가시키게 되었습니다. 복지국가라는 말이 널리 사용되게 된 것은 제2차 세계대전 중부터인데 전쟁국가의 경험은 복지국가에로의 길을 예상보다 앞당기는 요인을 만들어냈습니다.
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(1) 보고서의 작성 - 베버리지는 두 개의 문서를 작성했습니다. 첫 번째 문서는 “사회보장의 근본문제와 계획의 제목”으로 국민보건서비스와 아동수당 및 고용확대에 대한 3대 가정과 3자부담의 원칙, 행정의 통합, 정액기여 및 정액급여원칙, 범주화의 원칙과 공적부조의 기능에 관한 개요를 제시하고 있습니다. 두 번째 문서는 빈곤의 정의와 관련된 생존선의 규정문제와 사회보험방식을 통해 빈곤을 퇴치할 수 있다는 견해를 설명했습니다. 두 문서에 이어서 그는 사회보험의 국민 개보험화, 공적부조 재원의 내국세로의 전환 및 공적부조 행정의 사회보험과의 연계, 퇴직 조건부 노령연금 지급과 같은 원칙을 수립했습니다. 새로운 계획의 실천을 위한 행정구조, 생존선의 정의, 산업재해보상과 사회보험의 합병, 다양한 범주의 여성들과 같이 특수 욕구를 가진 집단들의 처리, 그리고 가장 중요한 계획수행을 위한 재원조달의 방법들을 확정짓는 작업이 남아 있었습니다. 그는 막대한 정부 소요의 재정문제를 해결하기 위해 케인즈와 많이 상의하는등 위원회가 단독으로 확정지을 수 없는 문제에 대해서는 외부로부터 도움을 받기도 했으며 관련 문제집단들과의 접촉을 통해 자문을 청하기도 했습니다. 마침내 1942년 12월 1일에 “사회보험과 관련사업”을 출판했습니다.
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(a) 3대 가정 - 그는 소득 보장에 의해 빈곤을 해결하려는 사회보장 계획이 성공하기 위해서는 3대 가정이 절대적으로 중요하다고 주장했습니다. 첫번째는 혜택은 5세까지의 아동과 교육을 받고 있는 경우에는 16세까지의 아동을 대상으로 합니다. 두번째는 사회의 전 구성원이 이용할 수 있는 질병의 예방과 치료 및 노동 능력의 회복 등을 위한 포괄적인 보건 의료 서비스입니다. 세번째는 고용의 유지, 즉 대량 실업의 방지입니다. 베버리지 계획의 핵심은 국민최저임금수준의 확립으로 개인과 가족이 기본 욕구를 결정하고 그것을 최저임금이라는 화폐액으로 표시했습니다. 이 사회보험과 관련사업은 모든 시민에게 생존에 필요한 기본적 욕구를 만족시킬 것을 목적으로 하고 있었습니다. 이를 위해 갹출제 보험을 채택한 것도 낙인이나 자산조사 없이 하나의 권리로서 확보해 주려는 의도였습니다. 따라서 보험에 의한 급여는 자선이나 시혜가 아닌 자신의 갹출에 대한 대가이며 권리인 것입니다. 그리고 기본적 생활에 대한 책임은 국가에 맡겼지만 그 이상은 생존선에 한정시키고자 했습니다. 국민최저생활 수준의 원칙은 최저생활 수준을 보충하기 위한 개인적 검약의 기회를 제공하여 개인 및 사회 전체의 복지를 위한 개인의 책임과 공동체의 책임을 결합한 것입니다.
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(b) 사회보험의 정의 - 사회보험은 자산조사에 대한 국민의 혐오감, 상업보험의 값비싼 비용 및 근검정신의 고취와 정부부담의 경감 목적에서 비롯되었습니다. 또한 사회보장을 ‘실업, 질병 및 사고, 정년퇴직, 가구주의 사망, 그리고 출생, 사망, 결혼 등의 예외적 지출과 같은 이유로 소득이 중단되거나 감소되었을때의 부조분을 현금으로 확보해 주는 방책’으로 정의 하고 있습니다. 그리고 사회보장 방법을 (1) 기본욕구 충족을 위한 사회보험, (2) 특수상황을 위한 국민부조, (3) 기본욕구 이상을 성취시키기 위한 임의보험, 이 3가지로 분류했습니다. 또 사회보장 방법은 (1) 최저수준의 정액급여, (2) 정액기여, (3) 사회보험행정의 통합, (4) 급여의 적절성, (5) 포괄성, (6) 범주화 같은 6가지 원칙을 두었습니다. 베버리지는 6대 원칙에 의한다면 국민대다수의 기본적 욕구충족은 사회보험에 의한 해결로 국민부조의 중요성은 점차 감소될 것이라 생각했습니다.
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(2) 입법화 - 베버리지 보고서는 출판과 동시에 폭발적 인기를 끌게 되었습니다. 사회보험과 관련된 백서들에 대한 의회의 태도는 만장일치의 환영이었고, 따라서 내용에 대한 큰 변화 없이 입법절차가 진행될 수 있었습니다. 그리하여 1944년 11월부터 입법화 작업이 본격적으로 진행되었습니다. 1944년 노동당 소속 아틀리(Attle)는 정부의 사회보장 제안을 조정하고 운영할 중앙행정부서인 사회보험부 신설법안을 의회에 상정했습니다. 그 법안은 2주후 법으로 공포 되었는데 사회보험부의 명칭이 국민보험부로 변경되었습니다. 이어 1945년 2월 노동당 소속 윌리엄 조윗(William Jowitt)의원의 가족수당 법안 제출 후 그해 6월에 공포되었습니다. 베버리지 입법의 가장 중요하면서 또한 어려운 사회보험과 국민보건서비스에 관한 입법의 책임은 총선거 이후에 탄생한 새로운 의회와 정부로 이양되었습니다. 아틀리가 수상이 되고 조위트가 초대 사회보험부 장관으로 임명되었습니다. 집권한 노동당은 약속대로 1946년 국민 보험법 및 산업재해보험법을 통과시켰고 1946년 국민 보건 서비스법을, 1948년에는 국민 부조법을 공포했습니다. 그리하여 빈민법의 정식폐지를 선언하고 국민 부조법이 발효된 1948년 7월 5일이 영국 복지국가의 정식출범날로 알려지고 있습니다. 이러한 입법화 과정을 거쳐 베버리지 체계가 확립됨으로써 영국은 ‘요람에서 무덤까지’라는 복지국가의 완성을 세계에 자랑하게 되었습니다.
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(a) 찬성 측 견해 -영국 국민들은 일제히 사회보험과 관련사업이라는 베버리지 보고서에 대해 찬성의 의지를 표시했습니다. 1942년 11월 2일자 데일리 미러지가 게재한 기사에서는 현재까지 많은 국민들이 베버리지 보고서에 대해 이미 알고 있었으며, 마침내 동년 12월1일 보고서가 간행되었을 때에는 국민들로부터 폭발적인 인기를 얻었으며, 이 보고서를 사기 위해 많은 시간을 기다렸고, 출판3시간만에 7만부가 팔렸다고 합니다. 그 후 1년간 판매부수가 완전판이 25만6천 부, 요약판이 36만 9천부가 팔렸습니다. 세계적으로도 많은 사람들이 관심을 가지게 되었는데 미국과 유럽 등 23개국에서 번역되어 전파되었으며, 미국에서는 반년 이내에 미국판 5만 부가 팔렸습니다. 영국노동당은 1943년 전당대회에서 베버리지 제안에 대해 전폭적으로 지지를 표명했으며, 영국공산당도 우호적이었습니다. 저명한 좌파인 콜, 토니, 라스키 등도 베버리지를 지지하였으며, 그리고 보수당도 보고서에 대해 원칙적으로 지지하는 편이었습니다. 1943년 2월 하원 원로들이 토리개혁위원회를 조직하고 베버리지를 지지했습니다. 노동자 계층의 대변인 격인 영국노동조합은 베비리지 보고서 내용 중 산업재해를 사회보험계획에 통합시키는 것을 빼놓고는 이 보고서에 대해 전적으로 찬성하고 이 를 속히 실행할 것을 촉구했습니다.
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(b) 반대 측 견해 -영국 정부 즉 그 당시 영국의 수상이었던 보수당 처칠과 몇몇 각료들은 베버리지 보고서에 대해 거부적인 태도를 보였습니다. 그 중에서도 막강한 힘을 가지고 있던 대장성은 위원회 발촉 당시부터 보고서의 초안이 작성되었을 때, 그리고 보고서가 완성되었을 때에는 너무 혁명적이라는 이유를 들어 거부적인 태도를 보였습니다. 또한 체어웰 경은 베버리지 계획에 대해 “틀별히 새로운점이나 개혁적인 것은 없다. 단지 가족수당만이 새로울 뿐이다”라며 냉랭한 반응을 보였습니다. 처칠은 2회에 걸친 BBC방송에서 베버리지 보고서에 대한 본인의 입장을 천명했는데, 이때 처칠은 첫째 보험제도에 의한 사회보장은 전후 국가 개량의 본질이 된다; 둘째 보고서 내용 중에는 실행불능, 수락불능한 점이 있다; 셋째 입법에 대비해서 지금부터 종전시까지 보고서를 다듬고 준비하는 기관이나 위원회를 만든다; 넷째 입법화를 제시하거나 필요 경비를 약속한다는 것은 어려우나 채택여부는 정부에 일임한다; 다섯째 장래의 문제는 장래의 의외와 정부에 맡기는 것이 타당하다는 지침을 각료들에게 배포했습니다. 한편, 처칠은 이 베버리지 보고서에 대한 국민적 관심을 전쟁으로 돌리기 위해 1943 년 3월 21일 방송에서 프러시아 군국주의와 탐욕스럽고 잔인한 일본제국의 타도 그리고 점령지역 주민들의 해방을 호소했습니다. 그 후 거의 1년이 지난 방송에서도 교육개혁 계획에 관련된 법이나, 국민보건서비스 및 국민보험 확장에 대해서 언급하였으나 사회보장계획에 대해서는 별다른 언급이 없었습니다. 영국 고용자 연맹은 베버리지 보고서에 대해 시종일관 반대의사를 표명하고, 심지에 베버리지 위원회 활동의 정지와 해산을 촉구하기도 했습니다.
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베버리지 보고서 중에 (1) 가족수당법은 총선직전 의회에서 통과된, 사회분야에서 실행에 옮긴 최초의 조치였습니다. 15세까지의 아동중에서 둘째 이하의 자녀는 주당15실링의 수당을 지급하였습니다. 부양자가 사회보험급이나 국민부조를 받을 시에는 첫째자녀에게도 해당됩니다. 자녀만이 아닌 가족 전체를 위해 지급한 것이며, 이 수당은 근로소득으로 간주되어 과세의 대상이 되었습니다. 두번째로 (2) 국민보험법은 노동자보상제도를 폐지하고 산업재해 국민보험법안으로 7월에 입법화 되면서 작업 중 재해, 질병보상이 고용주 책임에서 사회적 책임으로 이관되었습니다. 이 법으로 모든 국민에게 모든 위험으로부터 생계소득을 보장해주는 종합적인 사회보험제도를 수립할수 있었습니다. 이 제도 안에서 보험가입자도 매주 한번 불입하는 갹출료의 대가로 질병급여, 실업급여, 퇴직연금, 과부급여, 고아급여, 출산수당 및 장례수당 등 7가지의 급여를 받게 되었습니다. 퇴직연금법은 노동당 정부와 이견이 생겼습니다. 지급 기간에 대한 것으로 베버리지는 전액지급은 20년의 경과 과정을 두게 하였으나 노동당 정부는 10년 후로 당김으로 서 보험기금에 대한 재정적 압박을 가할 것이라는 우려를 가져왔습니다. 보험급여의 행정에 대한 이견도 발생했습니다. 베버리지는 공제조합이나 노동조합등의 공인조합이 참여하도록 건의하고 정부는 정부기구의 직접적인 관장 아래 두도록 했습니다. 베버리지 보고서와 다른 중요한 차이점은 보고서의 생존선의 급여개념을 명확하게 받아들이지 않았다는 점입니다. 실제로 전후에 야기된 인플레이션으로 인한 물가상승으로 인해 최저생활 보장이 미흡했습니다.
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(3) 국민부조법은 국민보험제도에서 빠지거나 급여가 불충분한 모든 사람들을 위한 조치였으나 극심한 인플레이션으로 보험급여가 생계비를 충당하지 못하자 점점 기능이 확대되었습니다. 국민부조법의 입법배경은 그 자체에 대해 존재 의의를 부여하는 것이 아니라 국민보호법의 보조역활 수행을 위해 만들어진 것입니다. 따라서 베버리지의 사회보장계획에서 이미 설명되었다시피, 복지국가 하에서 사회보장은 사회보험이 주축을 이루기 때문에 국민부조의 역할은 점차 약화되어야 한다는 것입니다. (4) 국민보건서비스법은 기존의 매우 불균등하게 분포되어 있던 의료서비스체계를 포괄적인 서비스로, 즉 국민의 육체적 및 정신적 건강의 향상과 질병의 예방, 진단 및 치료를 재산이나 성 혹은 직업 등에 관계없이 전 인구에게 무료로 제공하려는 것이었습니다. 이를 위해 국민보건서비스법을 구체화하게 되는데 영국 의사협회의 격렬한 반대에 부딪히게 되면서 일부수정을 겪어 1936년 법안이 제정되고 1948년 7월에 발효되었습니다. 그러나 재정의 문제로 완전 무료제공의 원칙을 성공하지 못했습니다.
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(1) 평등주의의 한계 - 이 베버리지 체제도 평등주의의 한계를 보이며 변화를 지속해갔습니다. 비버리지 보고서의 기본입장은 최저 수준의 원칙인 최저한의 소득을 국민최저수준으로 보장하는 것과 정액제 사회보험을 전 국민에게 확대적용하여 노후나 실업시 최저한의 소득을 보장하는 것이 목표였습니다. 2차 대전은 경기호황을 가져와 근로 능력을 가진 근로자의 빈곤은 문제시 되지 않았지만 노인들의 상황은 달랐습니다. 1946년 국민보험법에 의해 지급되던 노령연금은 그 최저수준에 미달되어 있는 상태였습니다. 따라서 일정 소득 확보를 위해 베버리지 체제외의 사보험이나 저축에 의존해야 했습니다. 최저수준의 원칙과 보편성 원칙과의 결합은 베버리지 계획에 있어서의 새로운 정신으로 평등주의라고 말할 수 있으며 영국 복지국가의 기본적 성격이라고 할 수 있습니다. 그러나 정액기여주의는 인두세의 성격을 가지고 있었기 때문에 역진성을 강하게 띠고 있었습니다. 급여개선 목적에서 저소득자의 부담을 늘인다는 점에서 제약을 받게 되었습니다.
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1960년대의 인플레이션의 진행으로 국민보험은 재원의 제약으로 실질적 가치하락을 가져왔습니다. 빈곤선 이하로 떨어진 노인들의 노령연금 인상요구초래와 국민부조를 신청하게 되었습니다. 정부재정 부담증가, 국민 보험기금의 지출 증가로 기금의 적자현상이 예견되었습니다. 이러한 일들의 발생 원인을 베버리지 입장에서 본다면 정부가 그의 권고를 무시한데서 기인했습니다. 보험과 부조의 행정의 불일치와 완전연금의 지급 기간 등의 문제를 들고 있으나 다른 견해로는 경과기간의 설정은 현실에 근거한 것이 아니며 부조의 지급에 관한 국민감정을 고려하지 않고 있었습니다. 보완체계로 노령연금에 대한 백서를 발간하고 1959년에 국민보험개정법 통과시켰습니다. 이법은 기본연금과 보충연금의 2중 연금체제를 갖추게 된 겁니다. 이로 인해 베버리지의 정액주의는 붕괴되었으며 소득의 평등이 아니라 기회의 평등이 된 셈으로 평등주의의 한계를 드러내게 되었습니다.
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(a) 급여수준 - 은퇴연금 및 실업급여와 같은 급여수준을 주당 2파운드로 제안했는데, 이것이 궁핍으로부터 자유로울 수 있는 수준인지 여부는 먼저 빈곤의 의미와 그 수준이 어떠한지를 알아야 했습니다. 베버리지의 빈곤 정의는 시봄 로운트리의 빈곤기준과 영국 의사 협회,정부의 가족가계비 조사 등에서 추출한 것인데 ‘통상적인 경우에 대비한 최저소득’이라 할 수 있습니다. 베버리지는 자신의 기준이 과학적이라고 생각하였지만, 여기에도 가치판단이 개입된다는 것을 인정하고 있습니다. 그리고 통상적 수준을 초과하는 요구는 국가 보조에 의존해야 합니다. (b) 임차료 지불 방법 - 사회보장에서 가옥의 임차료를 어떻게 지불하여야 하는 점도 해결하지 못한 문제의 하나입니다. 그래서 베버리지는 실업수당 지급시 일률적 금액을 지급하는 것으로 정하였으나, 나중에 노동당 정부는 이 방안을 포기하고 실제금액을 자산조사를 통하여 지급하는 것으로 변경했습니다.
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(c) 여성의 지위 - 베버리지가 위원회를 맡은 1939년과 1943년 사이에 추가로 180만 명의 여성이 산업현장에 뛰어들고, 군대 및 다른 직장에서 근무함으로써 여성도 남성과 동등한 주체로 활동하는 듯이 보였습니다. 그러나 베버리지는 이것이 전쟁이기 때문에 가능한 현상으로 해석했습니다. 왜냐하면 제 1차 세계대전에 끝난 후 가정 밖의 활동을 한 여성들이 모두 가정으로 돌아가 주부가 되었기 때문입니다. 그리고 베버리지는 인구가 줄어드는 것을 걱정했습니다. 1930년대에는 출산율이 감소하였으나, 전쟁 직전 급속한 결혼과 사생아들의 증가로 샐제로는 1942년까지 인구가 증가했습니다. 그러나 이를 몰랐던 베버리지는 출산율의 증대를 위하여 결혼과 아동양육에 대한 촉진책을 강구하려 했습니다. 그래서 과부에게는 보호자 급여 아동 및 여성에 대한 무료 보건서비스가 제공되었습니다. 또, 이혼시 별거 급여가 제공되는 등 많은 수급이 이루어졌습니다. 그러나 여성의 지위에 대한 이 제도들은 현대의 증가하는 편모, 이혼 및 별거에 대한 대책을 마련해 주지 못하는 것으로 평가되었습니다.
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(d) 장애인 문제 - 베버리지는 근로 도중에 다친 사람에 대한 급여제도를 마련했습니다. 그러나 근로는 처음부터 할 수 없는 선천적 장애인은 자산조사를 통하여 국가보조제도에 의존하지 않을 수 없었습니다. 베버리지는 세금을 재원으로 한 제도가 아니라 기여금에 의한 사회보험제도를 이용하여 권리와 의무, 사회보장과 근로의욕 자극, 개인주의와 집단주의 간의 균형을 이루기를 원했습니다. 또한 베버리지가 급여를 최소수준으로 정한 것은 근로 및 저축에의 의욕을 자극하고, 자신의 삶에 대하여 스스로 책임지도록 장려하기 위해서였습니다. (e) 권리와 의무 - 권리와 의무의 균형을 유지하고, 근로의욕을 고취시키려했습니다. 실업수당은 무기한 지급하되 6개월 이후에는 근로 또는 훈련센터에 다니는 것을 조건으로 지급토록 제안했습니다. 젊은이의 경우는 계속한다고 제안했습니다. 그러나 이 제도는 제2차 세계대전 이후에 거의 완전 고용 상태가 지속되었기 때문에 집행되지 않았습니다.
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(2) 무료의료의 후퇴 - 주요 골격은 국민보건서비스에 대한 의료의 무료화였습니다. ‘요람에서 무덤까지’의 사회보장을 대표하는 것이었으나 가장 먼저 파탄을 맞이했습니다. 이는 국고 부담에 의존하고 있던 터라 국가재정 악화에 따라 운영에 막대한 지장을 받 았고 국민보건서비스에 대한 지출이 삭감되기에 이르렀습니다. 대안으로 1951년 노동당은 의치와 안경에 일부부담제를 도입했으나 비용의 상승 을 막지는 못했습니다. 완전 무료원칙은 지켜지지 않았으나 의료서비스의 수요자의 비용이 거의 무료에 가까웠으므로 비용은 증가될 수밖에 없었습니다. 문제점과 그에 따른 비판이 있지만 국민의료의 확보를 전제로 하는 국민보건서비스제도는 국민보건의 향상에 기여할 것이라는 점에 의의를 둡니다.
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(3) 소득연계제 연금의 도입 - 베버리지 체계의 가장 치명적인 것은 연금 제도의 딜레마였습니다. 정액제에 의한 연금은 보험료 인상의 한계가 있었고 공적연금은 노후보장에 대한 수요를 충족시킬 수 없었기에 기업연금의 발달을 가져왔습니다. 기업연금은 1959년 국민보험개정법에 있어 소득연계식 보험을 도입하여 직장연금수혜 자들 중 일정액수 이상의 소득자들에게 강제적용을 해제시켜주었습니다. 보수당과 노동당의 공통점은 바로 이 1959년에 차등 연금제를 도입했다는 점입니다. 차이점은 노동당은 노인빈곤에 관한 관심이었고 보수당은 소득연계제 도입의 필요성을 역설하며 한도를 넘는 직장연금은 국민보험에서 제외시켜야 한다는 것으로 국가연금을 주된 연금으로 하면서 직업연금에 대해서는 보충적 기능을 요구했다는 점입니다. 1960년대 말 모든 연금관계 압력집단들 간에 일종의 공사협조 관계에 대한 의견의 일치가 이루어졌습니다.
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(4) 사회보장의 새로운 영역 - 임금의 2분의 1의 연금을 주장하며 급여수준의 인상에 중심을 두었습니다. 기본적 태도는 연금의 재분배적 기능을 강화하는 평등주의에 기초합니다. 1963년 사회보장의 새로운 영역에 관한 3원칙은 ① 국민보험의 포괄성을 부활하여 권리로서의 최저생활급여를 지급하고 또 국민부조에 대한 의존을 최소화합니다. ② 이 최저생활 급여 위에 개인의 수입과 욕구에 상응하는 소득연계급여의 구조를 확립합니다. ③ 급여 개선을 위한 비용은 정액기여에 대신하는 소득연계기여로서 충당합니다. 하지만 노동당의 연금개혁의 기대에도 불구하고 경제역경과 비효율성 체제 앞에서 속수 무책이었습니다. 크로스만 장관의 취임후, 침체된 국민 퇴직금 안의 실시에 박차를 가하게 됩니다. 1961년 연금개혁의 백서출판을 통해 1972년 4월부터 새로운 계획을 확정합니다.
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크로스만 총선거 패배로 노동당 시대에는 입법이 백지화됩니다. 1970년 보수당 집권하자, 보사부장관 죠셉을 통해 장기연금계획을 발표합니다. 그러나 1974년 보수당이 선거에서 참패함으로 새로운 연금법은 진행되지 못했습니다. 1974년 노동당이 집권하자, 죠셉법을 토대로 연금정책의 수정을 발표하지만 갑자기 빈곤층에게 유리한 차등제 연금제도의 입법화를 서두르기 시작했습니다. 1975년 사회보장연금법을 만들어 1978년부터 실시했습니다. 정액기여, 정액급여라고 하는 베버리지 체계는 점차 소득연계제의 채용으로 대체 되어 갔습니다. 이는 사실상 베버리지 체계의 붕괴를 뜻하는 것이었습니다. 베버리지 체계는 ‘내핍의 소산’이었으며 1950년대 후반의 ‘풍요로운 사회’의 소득연계적 급여에 대한 요구를 강화시키는 계기가 되었습니다. 그러나 영국은 경기침체 속에서 사회보장제도는 고난의 길을 걷게 되었습니다.
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결론적으로, 이 보고서는 전 국민에게 최저한도의 생활을 보장한다는 평등주의에 있고 최저한의 보장만이 전 국민의 행복을 가져오는 복지사회 건설을 신념으로 여기는 것이었습니다. 사회보장에 담긴 내용에는 “세계전쟁은 곧 끝난다. 영국은 이때까지 전 세계에 군대를 파병시켜 부(富)를 획득해 와서는 귀족과 일부계층만이 잘 살아왔다. 이제는 개개인 국민모두가 요람에서 무덤까지 국가 책임하에서 골고루 복지가 보장되는 사회를 이룩하여야 한다”는 것이었습니다. 베버리지 보고서는 그 당시 영국민의 대대적인 환영을 받았습니다. 그 이유는 제2차 세계대전에 지친 영국국민들의 감정에 딱 들어맞는 내용이었습니다. 이 보고서는 전쟁을 치룬 사람 모두가 갈구하던 전후의 사회질서의 청사진을 제공했고, 사람모두의 공동의식을 고무하는 내용을 표현했던 것입니다. 영국은 제 2 차 세계대전 후 베버리지 체제를 확립함으로써 이에 입각하여 1970년대 중반까지 복지국가에로의 건설을 계속해 나갔습니다. 그러나 사회경제의 변동과 정치적 세력관계로 인해 변화하게 되었습니다. 따라서 베버리지 체제의 변화는 평등주의의 한계, 무료의료의 후퇴, 소득연계연금의 도입 그리고 사회보장의 새로운 영역의 도입등으로 나타났으며 이후 세계적인 경제 불황으로 영국의 복지국가에 대한 전반적인 검토와 대대적인 변화를 예고했습니다.
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이어서 윌리엄 베버리지(William Beveridge)의 ‘사회보험과 관련사업(Social Insurance and Allied Services)’의 의미(Meanings)을 살펴보도록 하겠습니다.
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영국내각 내부에서는 1942년 11월 16일 브렌던 브래컨(Brendan Bracken)이 주도하여 당시 이 보고서를 백서로 발행할 것인지에 대한 토론이 있었습니다. 재무 장관 인 킹즐리 우드(Kingsley Wood)경은 이것이 “실행 불가능한 재정적 약속”이라며 이 보고서의 발행을 연기해야 한다고 말했습니다. 그러나 11월 26일 영국내각은 이 보고서를 12월 2일에 발행하기로 결정했습니다. 내무부 정보국은 이 보고서가 “모든 의견의 사람들과 모든 계층의 사람들에게 거의 만장일치로 환영받았”고 “새로운 세계에 대한 이야기를 실행에 옮기려는 최초의 진정한 시도”로 여겨졌다고 밝혔습니다. 이 보고서가 발간된 지 2주 후에 실시한 표본 여론 조사에서 영국 여론 연구소는 대중의 95%가 이 보고서에 대해 들어봤으며 “큰 관심이 있다”고 밝혔지만 노령 연금이 충분히 높지 않다는 비판이 있었습니다. 또한 “이 계획을 시행해야 한다는 데 압도적인 동의가 있었다”고 밝혔습니다. 타임즈는 이 보고서를 “영국의 사회 변화 방향에 깊고 즉각적인 영향을 미칠 중대한 문서”라고 불렀고, 맨체스터 가디언은 이를 “크고 훌륭한 것”이 극찬했습니다. 데일리 텔레그래프는 이것이 데이비드 로이드 조지가 1911년에시작한 혁명의 완성이라고 말했습니다. 캔터베리 대주교 윌리엄 템플은 이것이 “누군가가 의회법에 기독교 윤리의 전체 정신을 구현하려고 나선 것은 처음”이라고 말했습니다.
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하원 토론에서 정부는 보고서를 즉시 시행하지 않을 것이라고 발표했습니다. 45 명의 보수당 의원으로 구성된 보수당 개혁 위원회는 사회 보장부를 즉시 설립할 것을 요구했습니다. 토론이 끝난 후의 투표에서 노동당 의원 97명, 무소속 의원 11명, 자유당 의원 9명 , 무소속 노동당 의원 3명, 공산당 의원 1명이 정부에 반대표를 던졌습니다. 토론 후 좌파 대중은 실망했지만 소수우파는 정부가 전후 재정 상황이 정리될 때까지 결정을 보류하는게 옳다고 밝혔습니다. 영국 여론 연구소의 여론 조사에 따르면 29%가 보고서에 대한 정부의 태도에 만족한다고 밝혔습니다. 47%는 불만족했고 24%는 “모르겠다”고 답했습니다. 윈스턴 처칠은 1943년 3월 21일 “전쟁 이후”라는 제목의 방송을 했는데, 그는 대중에게 “당시 상황에 관계 없이 국가에 큰 새로운 지출을 부과하지 말 것”을 경고했고, “실용적인 성격의 5~6가지 대규모 조치를 포함하는 4개년 계획”이 전쟁 후 유권자들에게 제시되고 새로운 정부에 의해 시행될 것이라고 말했습니다. 이러한 조치는 요람에서 무덤까지 모든 계층을 위한 복지 국가를 만드는 것이었습니다. 하지만, 처칠과 보수당은 국민건강보험공단 (National Health Service, NHS) 설립에 반대표를 던지는 것을 포함하여 베버리지 보고서의 많은 시행에 반대했습니다.
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노동당은 베버리지의 복지조건을 시행하겠다는 공약으로 1945년 총선에서 승리 했습니다. 이 보고서의 권장 사항은 1946년 국민보험법, 1948년 국민지원법, 1946년 국민건강보험법을 통해 시행되었으며, 이를 통해 현대 영국 복지 국가가 건설되었습니다. 노동당은 국가 역할에 있어서는 베버리지와는 달랐습니다. 어니스트 베빈같은 노동당 지도자들은 국가가 운영하는 기관을 선호하여 지역 보건 센터와 지역 병원 행정부를 통해 운영되는 국민건강보험이라는 베버리지의 아이디어에 반대했습니다. 베버리지는 사회 보험보다 임금 협상을 더 중요하게 여긴, 비숙련 노동자의 노동조합 배경을 가진 베빈을 비난했습니다. 베빈은 베버리지 보고서를 “사회적 구급차 계획”이라고 비웃었고, 전쟁이 끝날 때까지는 이 보고서를 시행해서는 안 된다는 연립 정부의 견해를 따랐습니다. 베빈은 1943년 2월 노동당 의원 상당수가 당수의 의견을 무시하고 베버리지 시행을 지연하는 것에 반대표를 던졌을 때 격노했습니다. 전쟁 기간 동안 근로 조건과 복지 조항이 크게 개선되어 전후 영국 복지 국가의 토대가 마련되었습니다. 영유아, 아동 및 산모 서비스가 확대되었고, 부총리이자 노동당 대표인 클레멘트 애틀리가 의장을 맡은 공식 식품 정책 위원회는 1940년 6월에 어머니와 5세 미만의 아동에게 연료와 보조 우유를 지원하는 것을 승인했습니다.
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한 달 후 교육 위원회는 무료 학교 급식을 보다 광범위하게 제공해야 한다고 결정했습니다. 1945년 2월까지 73%의 아동이 학교에서 우유를 먹었고, 1940년 7월에는 50%였습니다. 디프테리아에 대한 무료 예방 접종도 학교에서 아동에게 제공되었습니다. 또한 1944년 도시 및 농촌 계획법은 폭격으로 피해를 입은 지역을 고려하여 지방 자치 단체가 빈민가를 정리할 수 있도록 했으며, 같은 해에 통과된 주택 임시 숙박법은 임시 주거지 건설에 1억 5천만 파운드를 지원했습니다. 노인의 생활 조건을 개선하기 위해 1940년에 보충 연금이 도입되었습니다. 1943년에는 보충 연금과 실업 지원을 받는 사람들의 요율과 생활 조건이 더욱 개선되었습니다. 식품 가격은 1939년 12월에 안정화되었는데, 처음에는 임시 조치였지만 1940년 8월에 영구적으로 적용되었고, 우유와 식사는 모두 보조 가격으로 제공되었거나 실제로 필요한 경우에는 무료로 제공되었습니다. 1940년 7월, 재무부 보조금이 늘어나 학교에서 우유와 급식 공급이 개선되었습니다. 1년 안에 섭취하는 급식 횟수가 두 배로 늘어났고, 학교 우유 섭취가 50% 증가했습니다. 1940년에는 학교에서 식사하는 어린이의 약3.3%인 30명 중 1명에 불과했지만 1945년에는 열배인 33%로 증가했고, 우유를 섭취하는 어린이는 약 50%에서 약 75%로 증가했습니다.
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1940년에는 전국 우유 제도가 시작되어 5세 미만의 모든 어린이와 임신 또는 수유 중인 산모에게 약 절반 가격으로 우유 1파인트를 제공했습니다. 참여율은 1944년까지 자격이 있는 사람의 95%가 제도에 참여했습니다. 어린 자녀와 산모와 같은 우선 순위 집단이 우유와 같은 필수품을 받을 자격이 있을 뿐만 아니라 실제로 공급품도 받을 수 있도록 하는 정부의 일반적인 식량 정책입니다. 전쟁 중에 있었던 대피는 또한 부유한 영국인들에게 사회의 박탈 정도를 보여주었습니다. 역사가 데릭 프레이저(Derek Fraser)는 대피가 "전쟁의 사회사에서 가장 중요한 주제가 되었는데, 그 이유는 그것이 모든 사람들에게 사회 생활의 암흑 지점을 보여주었기 때문"이라고 지적했습니다. 전쟁 피난민을 포함한 부상자들에게 무료 치료를 제공하는 응급 병원 서비스가 도입되었고, 배급으로 인해 가난한 가족들의 식단이 상당히 개선되었습니다. 리차드 티트머스(Richard Titmuss)가 언급한 바와 같이, 1938년에 만성 영양실조에 시달렸던 영국 인구의 3분의 1에 해당하는 가족들은 1940년과 1941년에 처음으로 적절한 식단을 섭취했습니다. 그 후 결핍성 질환의 발생률, 특히 유아 사망률이 극적으로 감소했습니다.
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보고서가 완결되었을 당시, 영국 내각에서는 보고서의 공표를 둘러싸고 격론이 일어났습니다. 특히나 보수당 출신의 재무 장관 킹슬리 우드 경은 이 보고서가 재정적으로 현실적이지 못하다는 점을 지적하면서 공표를 반대하였으나, 노동당 출신 장관들의 주도하에 영국내각은 공표를 강행했습니다. 1942년 12월 2일 베버리지 보고서가 대중에게 공표되자 예상대로 큰 반향이 일어났습니다. 국민들은 보고서의 내용에 대해 전반적으로 두 팔 벌려 환영하는 분위기였고, 언론 역시 호의적인 반응이었습니다. 베버리지 보고서에 의거하여 1944년 구빈법이 철폐되고 장애인 고용법이 제정됩니다. 하지만 처칠 내각과 보수당 인사들은 전시 상황을 이유로 베버리지 보고서의 즉각적인 이행을 거부하였으며, 전후 수년에 걸쳐 서서히 개혁을 진행할 것이며 몇몇 비현실적인 공약들이 대해서는 재논의가 필요하다고 못을 박았습니다.
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허나 이런 보수당 내각의 소극적인 모습에 반발한 대중들은 1945년의 총선에서 클레멘트 애틀리가 이끄는 노동당의 손을 들어줬고, 클레멘트 애틀리 내각은 집권과 동시에 의욕적으로 복지 국가로 알려지게 된 많은 사회 보장 정책 수립에 착수합니다. 여기에는 1945년 가족 수당법, 1946년에는 국민보험법, 국민업무재해보험법과 국민보건서비스법, 1947년 국민부조법, 1948년 아동법과 국민보험 산업 재해법, 1949년 국민보험법, 1949년 집주인과 세입자 임대료 통제법이 포함되었습니다. 노동자들의 생존권을 보장하고자 실업 수당이 지급되는 한편 광산업을 비롯한 주요 산업들은 국유화가 이루어집니다. 그리고 이러한 베버리지 보고서에 기초한 영국의 사회 정책 기조는 1980년대 신자유주의 노선이 부상하기 전까지 이어졌으며, 국제적으로도 전후 많은 국가들의 사회 복지 정책에 큰 영향을 주었습니다.
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베버리지는 당시 영국 사회가 진보하기 위하여 해결할 문제를 크게 다섯 가지로 나누었는데, 이는 각각 빈곤, 질병, 무지, 불결, 실업이었습니다. 이 중에서도 베버리지가 가장 큰 문제점으로 지적한 것은 빈곤이었는데, 베버리지 보고서에 따르면 빈곤의 원인은 대개 노령, 불황으로 인한 해고, 질병 등 원인이 무언이든 간에 소득의 중단에서 기인한만큼, 이를 해결하기 위하여 공공부조를 실시할 것을 주장하였습니다. 베버리지 보고서에 작성된 복지 시스템의 수립을 위한 기본 원칙은 다음의 세 조항으로 이루어져 있습니다:
1. 모든 개혁안은 과거의 경험을 충분히 살리고 국부적 이해관계에 매달리지 말 것. (Proposals for the future should not be limited by "sectional interests" in learning from experience). 미래에 대한 제안은 “부문적 이해관계”에 의해 제한되어서는 안 됩니다. “세계 역사의 혁명적 순간은 패치를 위한 것이 아니라 혁명을 위한 시간입니다.”
2. 사회보장보험의 구성은 사회개혁에 대한 종합 정책의 일환으로 취급되어야 한다. (Social insurance is only one part of a “comprehensive policy of social progress”). 사회보험은 “종합적인 사회진보정책”의 일부에 불과합니다. 재건으로 가는 길의 걸림돌인 5대 사회악은 빈곤, 질병, 무지, 불결, 실업이었습니다.
3. 사회보장보험은 국가와 개인간의 협력에 의해서 달성되어야 한다. (Policies of social security “must be achieved by co-operation between the State and the individual”). 사회보장정책은 “국가와 개인 간의 협력을 통해” 달성되어야 하며, 국가는 서비스와 기여금을 확보해야 합니다. 국가는 “인센티브, 기회, 책임을 억누르지 말아야 합니다. 국가적 최소 한도를 정할 때, 각 개인이 자신과 가족을 위해 그 최소 한도 이상을 자발적으로 제공할 수 있는 여지와 격려를 남겨야 합니다.”
베버리지는 “자산 조사” 혜택에 반대했습니다. 그의 제안은 자산 조사 보편적 혜택에 대한 대가로 정액 보편적 기여를 하는 것이었습니다. 자산 조사는 가난한 사람들에게 “빈곤의 함정”인 높은한계세율을 만들어냈기 때문에 작은 역할을 하도록 의도되었습니다.
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베버리지는 이 ‘사회보험과 관련사업’이라는 보고서를 통해 인류의 꿈인 ‘요람에서 무덤까지’라는 사회복지의 기틀을 마련한 막대한 기여도 했지만 복지지원을 통해 중산층은 우수한 종자로 많은 자손을 낳아야하고 빈민층은 저능한 종자로 자손 생산을 억제해야 한다는 우생학의 신봉자로서 반인류적인 성향도 가감없이 표출한 선과 악이 공존한 인간이기도 했습니다.
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20세기에 발간된 우수하고 의미있는 책 100선 중 66번째 책 사회학 부문 6번째 책 윌리엄 베버리지(William Beveridge)가 1942년에 출간한 ‘사회보험과 관련사업(Social Insurance and Allied Services)’을 마칩니다. 감사합니다.
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